融合与发展：“四大检察”与新时代法治构建

2019-12-27 18:10:00 来源：最高人民检察院

　　融合与发展:“四大检察”与新时代法治构建

　　——庆贺新中国70华诞

　　编者按为庆贺新中国70华诞，进一步夯实“四大检察”理论基础，推动“四大检察”实现全面协调充分发展，促进新时代法治构建，人民检察杂志社、《检察日报》理论部于9月23日在北京共同举办“融合与发展：‘四大检察’与新时代法治构建”研讨会，就“四大检察”的融合发展进行了深入探讨。现摘要刊发与会专家学者、检察官的发言，敬请关注。

　　把法律监督全面落实到“四大检察”中

　　中国政法大学教授、博士生导师樊崇义

　　检察机关是国家的法律监督机关。“四大检察”全面协调充分发展，必须坚持法律监督的地位不动摇。可以说，“四大检察”的生命线，就是要建立和完善我国的法律（检察）监督体系。在“四大检察”战略布局中，把法律监督全面、充分地落实到“四大检察”中，必将迎来“检察机关不是没事干，而是干不完”的新局面。

　　首先，“四大检察”或者法律监督的理论根据，不能仅局限于传统的民主与法治思想，而应拓展到我国的权力结构模式理论，这是中国特色的国家政权结构，也是建构我国法律监督体系的重要理论根源。

　　其次，“四大检察”全面协调充分发展，要以公益为切入点，以诉权为核心，融入国家治理体系和治理能力现代化建设大局中，不断推进、完善对公权力的法律监督。

　　再次，在“四大检察”全面协调充分发展过程中，要正确处理好坚守法律监督定位与遵循权力制约之间的关系，包括妥善处理好法律监督与监察监督的关系。

　　最后，尊重和发挥创新精神与实践智慧，在“四大检察”全面协调充分发展过程中，不断探索、完善“在办案中监督，在监督中办案”的刚性机制及相关协同措施，把法律监督做实做到位，全面实现“做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察”的改革目标。

　　行政检察监督的“特殊”作用

　　北京大学法学院教授、博士生导师姜明安

　　新时代依法治国总工程包括法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设三项子工程。就依法治国的中国特色而言，则还应包括全面从严治党和依法执政这一特别子工程。行政检察监督在前述子工程建设中具有重要地位和作用，尤其是对于法治政府建设子工程，更具有特殊重要作用。

　　第一，在法治国家建设方面，行政检察监督的主要作用是保障和推进公正行政审判。而公正行政审判是公正司法的重要环节，公正司法则是法治国家的基本要件。

　　第二，在法治政府建设方面，行政检察监督既可以通过对行政审判的直接监督间接保障和推进依法行政，也可以通过检察建议直接监督行政机关依法行政。

　　第三，在法治社会建设方面，行政检察监督主要是为受到行政违法行为或行政违法不作为侵害的相对人提供进一步的救济，保障社会公平正义，维护社会稳定。

　　此外，行政检察通过履职监督纠正行政审判和行政行为中的各种违法偏向，可以促进公正司法和依法行政，间接推进全面从严治党。

　　“八个支点”助力民事检察

　　中国人民大学教授、博士生导师汤维建

　　要清醒地看到，我国民事检察工作还面临着发展瓶颈和短板问题。民事检察要实现创新发展，要充分利用好八个支点：

　　一是全面化。包括：职能全面化，手段全面化，保障全面化。

　　二是协同化。要协同法院解决好纠纷，化解矛盾，既要注意外部协同，也要重视内部协同。

　　三是规范化。主要是指办案规范化之外的三项配套措施：落实律师强制代理制，引进立案登记制度，利用好检察服务大厅，实行繁简分流。

　　四是诉讼化。要求以听证求程序正当性，以查证求客观真实性，以核证求公平性。

　　五是阶梯化。监督手段要最优化，检察建议可以先行，抗诉在后；强化跟踪监督，监督的成效、成功率要高；人案并查，检监衔接。

　　六是社会化。主要包括：检察监督目的社会化，阵地社会化，队伍社会化。

　　七是公开化。办案流程要公开，应该公开的法律文书要公开，说理也要公开。

　　八是刚性化。检察建议送达要公开宣告，让社会周知，引进社会力量加以监督；强化监督案件备案；进行监督年度反馈；等等。

　　“公益诉讼检察”定位再观察

　　中国政法大学教授、博士生导师刘艺

　　在“四大检察”中，尤其需要对公益诉讼进行准确定位，要从内部厘清公益诉讼检察与刑事检察等的关系，以及与检察体系外部的关系。

　　比如，从发展性定位来说，公益诉讼检察特别是行政公益诉讼检察，与行政检察监督之间，要有机制层面的沟通协作机制，这样才能起到“1+1＞2”的效果。而且，从部分与整体的角度来看，行政公益诉讼检察处于行政检察监督的中心位置，既可以将监督触角延展到行政执法活动中，也可以通过诉讼制度进行专门监督。

　　从在治理体系中的定位来看，检察机关是我国权力结构体系中的重要组成部分。检察公益诉讼制度将立法、行政、社会等公益保护力量有机地联系到一起，编织成治理网络的关键节点，并在特定领域形成部分与整体的关系。另一个层面，这种网状结构还将检察体系与其他国家治理体系联结到一起。因此，公益诉讼检察要发挥治理功效，不仅需要检察权与行政权、审判权、立法权、公民权合作协调，也需要“四大检察”内部的合作与协调。

　　“四大检察”理念的哲学蕴意

　　中国社科院法学所研究员、博士生导师刘仁文

　　作为“科学的科学”，哲学对法学无疑具有指导意义。“四大检察”并行的理念，符合哲学上的系统论。

　　首先，系统论认为，法治是一个系统工程，包含不同层级的子系统。检察机关既是整个法治系统工程的有机组成部分，又由不同的子系统组成。刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”子系统的科学布局，一定会实现“1+1+1+1＞4”的效益。

　　其次，系统论认为，各个子系统既具有一定的独立性、封闭性，又相互衔接、相互耦合。要拓展监督线索和新的发现渠道，实现刑事案件附带提起公益诉讼与公益诉讼单独提起的双轮驱动。

　　再次，系统论重视外部环境的“刺激”，要作出科学反应。外部刺激对检察工作提出了更高要求，比如，以审判为中心的司法改革对检察官的出庭能力提出挑战，倒逼其把好批捕关、起诉关。

　　最后，系统论在处理各种关系时，需要借助双向甚至多向沟通工具。现代法治越来越强调“主体间性”和“沟通理性”。新时期的诉辩关系应当是对抗而不对立、交锋而不交恶，检察官要充分重视律师的意见。

　　责任与定位：检察官再出发

　　北京市人民检察院刘哲

　　在推进“四大检察”全面协调充分发展中，要明确检察官的责任与定位问题。

　　一是强化务实意识，务实应成为检察官责任和定位的基本语境。检察官责任应该是司法责任，包含了亲历性、各司其职、相对独立的意义，有别于行政审批制运行方式。现实中，存在将行政管理与司法责任相混淆的现象，要改变这种倾向，让“务实”两字成为指导检察官履职的基调。

　　二是强化整合意识，让基层检察官成为“全科医生”。“四大检察”不应仅是机构意义上的“四大”，而应该是四个方向、四个领域都有所建树。所谓的协调发展，不应该是各自为战，而应是可以在一个检察官身上得到整合。协调发展应根据司法实际需求，根据各个检察官的能力特点综合“绽放”。

　　三是强化专业意识。检察官的专业化是“四大检察”发展的前提与保障。一个领军性的人才可以创立发展一个学科。要进一步强化业务，对领军型专业人才给予充分重视，赋予其充分的职业尊荣和职业舞台。通过培养、锻炼和激励机制，达到为“四大检察”发展源源不断输送人才的效果。

　　公益诉讼中检察与审判的衔接

　　中国人民大学教授、博士生导师周珂

　　环境民事公益诉讼中检察与审判的衔接系由审判机关自身力量不足所决定，更是检察机关自身变革的需求。环境民事公益诉讼中检察与审判衔接的制度构建，包括以下方面：

　　第一，明确检察机关在公益诉讼中的角色定位。检察机关与审判机关作为司法机关，是分工合作的关系。具体到环境民事公益诉讼的个案中，检察机关要基于公益诉讼起诉人的定位充分发挥自身作用。

　　第二，夯实检察机关法律监督立场的制度基石。检察机关要通过制度的构建避免出现监督越位的危险。具体来说，一是要建立统一高效的公示平台；二是要切实发挥检察机关诉前程序的作用。

　　第三，理顺检察机关与社会组织提起诉讼的衔接制度。检察机关在环境民事公益诉讼的启动上应当保持一定的谦抑性，应当通过制度的方式实现检察机关与社会组织的衔接协作，保证检察机关将精力集中在对政府部门、国有企业等主体的监督上。

　　依法全面激活民商事案件抗诉职责

　　中国人民大学教授、博士生导师刘俊海

　　党的十八届四中全会决定要求，“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”。检察机关要激活民商事案件抗诉职责，通过个案纠错，有效推动公正司法。

　　鉴于抗诉工作尚无法全面满足人民群众的司法需求，检察机关要切实转变“重刑轻民”的监督观念。检察机关要敢于监督，为民作主，该抗诉的依法提出抗诉，以维护法律尊严，增强司法公信，确保每份裁判文书经得住法律、社会与历史的检验，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　要精准甄别冤错案件，必须关注错误的裁判依据与裁判思维。错误的裁判依据会影响一案，而错误的裁判思维会影响一大批案件。

　　检察机关纠错时要开门立案。要落实司法责任制，既要建立健全办案与查人相结合的监督机制，也要慎用枉法裁判罪，以预防冤错案件的将错就错。

　　建议检察机关关注裁判文书中将证据链切割成“孤证”的现象，关注不说理、说理不充分的裁判意见，尤其要关注同案不同判的根源与对策。

　　“四大检察”协同发展路径

　　最高人民检察院第一检察厅厅长苗生明

　　在新形势下，“四大检察”如何协同发展，是检察机关面临的重大课题。要在法治广阔视野上科学认识我国检察制度，树立“四大检察”协同发展的工作理念。

　　强调刑事检察是检察机关服务党和国家大局的重要职能，并非是争权力、争地位，而是正视刑事检察工作在“四大检察”中的基础地位，准确定位刑事检察工作，更有利于与民事、行政、公益诉讼检察协同作战，共同发展。

　　“四大检察”全面协调发展，一是要始终以刑事检察作为检察机关基本的职能，在此基础上更加注重发展民事检察、行政检察和公益诉讼检察。二是要坚持协调发展，就是要求“四大检察”要协同发展、并驾齐驱，实现强者更强（做优）、弱者变强，最终实现四者的均衡发展。不能用平均主义的简单思维、平均用力来解决均衡发展问题，不能以“裁长补短”的简单操作、以削弱刑事检察的保障和支撑来实现所谓的均衡。三是要研究探索“四大检察”融合发展的路径与方式，互相支持配合，形成整体合力。刑事检察诉讼跨度长，覆盖领域广，应当树立全局观念、融合思维，积极主动地助推民事、行政和公益诉讼检察发展前行。

　　牢固树立“整体”检察监督理念

　　浙江省人民检察院副检察长王祺国

　　“四大检察”体系是一个检察监督整体推进的相互依存、循环发展的整体，要落实“四大检察”监督首要的就是牢固树立整体检察监督观。

　　我国检察机关的法律监督长期以来几乎等同于刑事诉讼活动的法律监督。“四大检察”的确立，给我国检察事业的发展指明了整体发展的正确方向，它表明中国检察监督应该是刑事、民事、行政和公益诉讼检察四轮驱动、同频共振的整体发展格局。在这样的整体检察监督格局中，“四大检察”监督各自都肩负着自身独特的价值和使命，在整体检察监督格局中都处于同等重要的、无法替代的位置。这样的整体检察监督才是完整的、循环的和可持续的，也只有这样，才能从整体上树立检察监督的权威性和公信力。

　　同时，站在整体检察监督的立场，“四大检察”的执行应当从法律授权、监督能力出发，立足必要与可行，有区别地推进，也即应当坚定不移地按照“做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察”的检察监督工作主线，优化检察监督职能配置、检察官履职和检察监督等若干关系。

　　明晰行政检察新方位

　　最高人民检察院第七检察厅副厅长张步洪

　　“四大检察”融合背景下行政检察的新方向需要清晰明确。

　　在“四大检察”格局中，行政检察是以行政诉讼监督这一窄口径切入展开的，行政检察补齐自身短板，进而在国家和社会生活中更好地、实质性地发挥重要作用，就是为“四大检察”新格局作出贡献。为此，行政检察必须按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的新时代检察工作总要求，练内功、图“自强”，力争在较短的时间、以较快的速度提升专业判断和价值判断能力。

　　“四大检察”要牢固树立以人民为中心的监督理念。行政检察以人民为中心，具有特殊的使命与要求，与法律授予检察机关行政诉讼监督职能的立法目的高度契合。检察机关在行政诉讼监督中，要着力保障公民、组织诉权，维护公民、组织合法权益，认真对待每一个公民、组织的监督申请；审查办理行政机关申请监督案件，认真听取相对人的意见。同时，作为行政诉讼监督沿袭行政审判“合法性审查”思路的一个转向，在尊重行政权、审判权边界的前提下，以高超的判断力，采用各方均可接受的方式，立足检察职能，按照符合法律、符合公益、符合平等保护原则的要求，促进行政争议实质性化解。

　　做实新时代民事检察

　　最高人民检察院第六检察厅二级高级检察官肖正磊

　　新时代对检察机关提出了新要求，对于民事检察而言，要适应新要求，就要从理念更新、机构建设等方面做实。

　　要以理念变革引领民事检察工作创新发展。坚守客观公正立场，切实履行好新时代检察监督职责。树立双赢多赢共赢理念，与法院形成良性、互动、积极的工作关系，共同维护司法公正。树立精准监督理念，注重选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件进行抗诉。树立智慧借助理念，充分发挥社会力量作用，帮助提升监督质效。

　　要充分运用多种监督方式，加大对民事审判的监督力度。对于判决明显不公、裁判标准不统一等导致裁判错误的案件，坚决依法抗诉。通过检察建议、移送违法犯罪线索等方式，加强对审判程序和审判人员违法行为的法律监督。

　　要强化对执行活动的监督。重点对终结本次执行、消极执行、选择性执行、违法查封扣押冻结、违法使用惩戒措施等开展监督。

　　要不断完善工作机制，着力提升监督质效。推行一体化办案机制，发挥基层检察院在民事检察工作中的基础作用；建立繁简分流机制，合理配置司法资源，不断提高办案效率。

　　发挥公益诉讼检察“聚合”作用

　　最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官邱景辉

　　公益诉讼检察，特别需要在双赢多赢共赢理念引领下，综合运用刑事、民事、行政法律手段，以新时代检察机关公共利益代表的新使命作为催化剂，在推动“四大检察”全面协调充分发展的进程中发挥聚合作用，进而实现自身可持续发展。

　　要在“四大检察”融合与发展中充分发挥公益诉讼检察的治理功能。一是以提升刑事附带民事公益诉讼质效为抓手，在提前介入环资食药案件侦查，将增殖放流、补植复绿等纳入定罪量刑考量范围，在扫黑除恶专项斗争中严惩非法采砂、非法捕捞等侵害公益牟取暴利的有组织违法犯罪等方面，与刑事检察同频共振。二是通过对造成公益侵害或者侵害危险的行政违法行为以事立案，移送问责，完善行政执法与检察司法、检察与监察的衔接机制，强化行政非诉执行监督，与行政检察协同增强对行政权监督制约的合力。三是借助民事检察对社会组织、有权机关提起的民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼强化诉讼监督，确保相关诉权不被滥用，审判执行公平公正，增强通过诉讼保护公益的实效。

　　“四大检察”协调发展的基层考量